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  • 越律說法|農村宅基地及地上建造房屋能否被查封和強制執行之思考

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    內容提要:司法拍賣在執行階段,發揮著相當重要的作用,可以說是體現著執行成效。法院執行拍賣的標的物種類繁多,動產、不動產不勝列舉,但是提到一個特殊的標的“宅基地”,往往對法官、律師產生困擾,這正是本文選題目的之所在?;凇睹穹ǖ洹芬咽┬?,在此,筆者結合日常工作實際,談一下農村宅基地在司法拍賣過程中的若干問題。主要分幾部分展開:先提出對農村宅基地及地上所建房屋進行執行拍賣的法律依據,其次匯總當前主要理論觀點和實務判決,并談談浙江做法,最后進行總結,提出合理的看法和建議。

    關鍵詞:農村宅基地、一戶一宅、查封、強制執行、民法典

    一、對農村宅基地及地上所建房屋進行執行拍賣的法律依據

    《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)第251條第1款,一般情況下,對于被執行人的財產,在被執行人不積極履行法律文書確定的執行義務的情況下,法院有權對其財產采取強制執行措施用于履行債務。
    《最高人民法院關于人民法院民事執行中查封、扣押、凍結財產的規定》(以下簡稱《查扣凍規定》)(法釋[2020]21號)第2條,人民法院可以查封登記在被執行人名下的不動產,包括未經登記的建筑物和土地使用權。
    《最高人民法院、國土資源部、建設部關于依法規范人民法院執行和國土資源房地產管理部門協助執行若干問題的通知》(以下簡稱《協助執行通知》)第24條規定了宅基地使用權執行的條件和程序,即人民法院執行集體土地使用權時,經與國土資源管理部門取得一致意見后,可以裁定予以處理,但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續,繳納土地使用權出讓金及有關稅費。其中第2款規定,對處理農村房屋涉及集體土地的,人民法院應當與國土資源管理部門協商一致后再行處理。

    二、主要的學術理論觀點

    (一)反對農村宅基地使用權及附屬房屋執行

    1、宅基地限制流轉、禁止抵押

    有學者認為,《土地管理法》(2004修正)第63條系對于農村宅基地流轉的禁止性規定,即農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設……由于法律對此進行了禁止性規定,因此法院若對宅基地使用權及(或)附屬房屋進行強制執行,將事實上造成農村宅基地流轉的情形。

    還有,《民法典》第399條規定了宅基地屬于禁止抵押的財產范圍,即“宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權不得抵押,但法律規定可以抵押的除外?!庇捎诜煞穸ㄕ厥褂脵嗔鬓D的可能性,因此法院對于宅基地使用權進行強制執行缺乏合法性。

    2.房地一體主義兼采“房隨地走”

    《民法典》第356條、357條(原《物權法》146條、147條)通過對建設用地使用權中“房隨地走、地隨房走”等房地一體處分原則強調的同時,對于農村宅基地具有適用上的相當性,即若轉讓農村宅基地上附屬房屋則土地要隨之一并轉讓,反之若轉讓農村宅基地則附屬房屋也要一并轉讓;基于農村宅基地所有權屬農村集體經濟組織集體享有,農村村民對宅基地之上的房屋等建筑物享有所有權,但對宅基地不享有所有權。因此,如果允許自由處分轉讓農村房屋所有權,根據“房地一體”主義兼采“房隨地走”,宅基地使用主體必然會無限擴大,造成農村宅基地變相流轉與流失。

    3.宅基地的社會保障屬性和一戶一宅的特殊政策

    從宅基地法律特征看,宅基地具有嚴格的身份性、無償適用性、限制流通性特點,故宅基地使用權有別于國有土地使用權,不能自由轉讓。從宅基地性質看,在我國目前城鄉二元體制下,農村村民的醫療、住房、保障等得不到充分保障,宅基地是村民的安身立命之本,具有濃厚的福利色彩,它是對村民生存和發展最低標準的保障,關乎社會的和諧穩定。

    《土地管理法》(2019修正)第62條第1款規定了我國農村地區執行“一戶一宅”的制度,即農村村民一戶只能擁有一處宅基地,其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。因此,依據“一戶一宅”的規定,農村村民只能擁有一處宅基地,若法院對農村宅基地及附屬房屋強制執行將會使得農村農民不能再次取得宅基地進而損害農村村民的權益。即,土地管理部門依照宅基地使用權轉讓只能在本集體經濟組織成員之間進行的規定,對于其他成員和城鎮居民購買宅基地房屋或以宅基地房屋抵償債務的,均不予辦理過戶手續,使法院無法將農民的宅基地房屋依法抵償債權。

    (二)支持農村宅基地使用權及附屬房屋執行

    1.法規層面并未禁止

    首先,《土地管理法》(2019修正)刪除了原第63條規定,即農村宅基地流轉的禁止性規定。同時規定了集體經營建設用地出讓、出租表決方式,即集體經營性建設用地出讓、出租等,應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

    其次,《土地管理法》(2019修正)第62條第5款(原第62條第4款),不是為了限制宅基地使用權的轉讓,而是為了規范村民的申請行為。該條文的立法本意是規范宅基地的申請行為,是對村民宅基地分配申請資格上的限制,而并非對宅基地使用權轉讓的禁止。

    再次,雖然2004年10月21日施行的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號]第10條,限制了城鎮居民在農村購置宅基地,但該禁止性規定系國務院行政法規,其效力低于法律,并且該禁止僅是針對轉讓雙方積極主動達成轉讓合意的情形,對于進入司法強制執行程序中的轉讓應不予適用,亦不屬于法律規定的強制性規定范疇。并且,自然資源部于2020年9月9日發布的《對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復》明確,城鎮戶口的子女能繼承父母農村宅基地,這也側面反映出,法規層面并未禁止。

    2.強制執行措施的法定性

    法院對農村宅基地使用權及附屬房屋進行強制執行,系依法定理由(如生效判決書、調解書、裁決書)并經法定程序(查封、扣押、凍結)的法律強制行為,具有法定性。其不同于農村村民之間及與城鎮居民之間的私下流轉,有利于司法公信力與法治社會的建立。正是因為有民事執行制度來保證生效法律文書確定的權利得以實現,才使得國家裁判制度具有制度權威進而建立起人民對于整個法律制度的信心。若法院僅對于農村宅基地予以查封,不予處置,并非是對于農村宅基地的法益保障性考慮,相反不僅事實上縱容被執行的失信行為,亦損害了申請執行人合法權利,使申請執行人與被執行人之間的利益保護處于嚴重失衡的狀態。生效的法律文書內容得不到有效執行,民事執行制度的根基將遭受破壞,何談申請執行人的合法權益。

    3.物權平等原則

    《民法典》第207條規定了物權平等保護原則,即國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律平等保護,任何組織或者個人不得侵犯。該條是《民法典》總則編法律面前人人平等規定在物權編的落實。對民事主體的物權予以平等保護意味著,當城鎮居民對其房產可以自由處分、使用、收益的同時,農村村民對其自有房屋亦應可以自由處分、使用、收益。但現狀中,農村村民對其自有房屋的處分卻受到嚴格限制,這有違物權平等原則且與市場經濟的本質相悖?!吨泄仓醒?、國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出:“堅持權利平等、機會平等、規則平等,廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定,消除各種隱性壁壘,保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護、共同履行社會責任”,要“健全以企業組織形式和出資人承擔責任方式為主的市場主體法律制度,統籌研究清理、廢止按照所有制不同類型制定的市場主體法律和行政法規,開展部門規章和規范性文件專項清理,平等保護各類市場主體”,實現土地使用權在城鄉之間有限流轉,有助于破解城鄉二元化格局,且能與宅基地及房屋可繼承制度、覆蓋城鄉的社會保障制度等協同作用。

    4.農村宅基地上的房屋性質屬于家庭成員共有

    依據(2020)最高法行申13472號的判例,認為根據《土地管理法》第62條,關于“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規定,農村宅基地的使用權和處分權是以戶為單位的,農村宅基地上的房屋是家庭成員的共同財產。也就是說農村宅基地上的房屋是這一戶家庭所有成員的共同財產,而不是戶主的個人財產。

    根據民事訴訟、土地管理等方面的法律精神和規定,農村村民一戶只能擁有一處宅基地,村民出賣、出租住房后,不再批準其宅基地申請。如果被執行人遷出原集體經濟組織,或者雖未遷出,但另有住房的,法院對其農村房屋可以執行??梢?,法律是允許在充分考慮被執行人基本生存條件后,登記在被執行人名下的宅基地是可以執行的。如果宅基地房產被執行后,被執行人及其家人沒有宅基地的,可以租賃他人宅基地房屋或者村委提供相應的房屋進行居住。

    嚴格來說,相應房產即便登記在被執行人名下或由被執行人占有使用的,不能認為只是債務人的財產,應當認為屬于家庭共同財產,同時,相應宅基地證書上登記的可能只有戶主一個人,有些地方會登記家庭成員人員。農村宅基地上的房屋屬于家庭財產,即使被法院查封,在拍賣時只能處理被執行人對房產享有的份額,不得損害其他共有權人的財產份額。雖然被執行人名下宅基地房產一旦被執行,不會再次批準其宅基地申請,但是其他家庭成員在符合本地規定的情況下,可以另行申請相應宅基地。

    三、目前國內的實務現狀

    不同地區的法院對該問題有不同的做法。

    (一)有的地方法院明確農村宅基地及附屬房屋不能執行。

    1.廣東省雷州市人民法院(2013)湛雷法執異字第21號裁定書。法院認為,根據《土地管理法》第63條的規定,農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。由于本案中查封的房地產土地屬于農村宅基地,經征求土地管理部門意見,該宗土地不能辦理變更登記手續,因此,該房地產未符合評估拍賣的條件,本院中止對該房地產的執行并無不當。申請人請求對該房地產繼續執行,理由不成立,本院不予支持。

    2.西安市長安區人民法院(2020)陜0116執異53號裁定書,法院認為,因農村宅基地禁止上市流通,屬于法律及司法解釋禁止處置的財產,故暫不宜處置。駁回異議人的異議。

    其他還有,廣州市黃埔區人民法院(2021)粵0112執12874號之一裁定書,法院認為,因權利性質屬于批準撥用的農村宅基地使用權,依法不得拍賣處置。江蘇省蘇州工業園區人民法院(2020)蘇0591執2978號之一裁定書持同觀點。

    有的地方法院規定可以查封宅基地上房產,但未明確是否可以查封宅基地使用權、是否可以拍賣宅基地使用權及地上房產,如廣東省深圳市中級人民法院(2020)粵03執復623號裁定書等。

    (二)有的法院確定農村宅基地及附屬房屋可以執行。

    1.江西省上饒市中級人民法院(2020)贛11執復8號裁定書。法院認為,本案中,廣豐法院對案涉房產采取強制執行措施符合法律規定,吳某復議主張沒有事實與法律依據。具體分析如下:執行程序中能否依法強制執行宅基地使用權及地上房屋。根據《查凍扣規定》第2條的規定,人民法院可以查封、扣押、凍結被執行人占有的動產、登記在被執行人名下的不動產、特定動產及其他財產權。未登記的建筑物和土地使用權,依據土地使用權的審批文件和其他相關證據確定權屬。雖然物權、土地管理等法律法規對宅基地使用權的取得、行使和轉讓有嚴格的限制性規定,但并不妨礙法院在執行程序中依法對其采取強制執行措施。因此,廣豐法院查封案涉房產并無不當,需說明的是,針對案涉房產后續變現的司法處置仍需符合物權法、土地管理法等法律法規以及民事執行程序的相關規定,如對受讓人主體資格作相應限制等。綜上,裁定駁回吳某的復議請求,維持原執行裁定。

    2.賀州市八步區人民法院法院(2019)桂1102執異94號裁定書。法院認為,本案執行拍賣的房產使用的用地雖為農村集體土地,但該土地由政府文件批復給異議人使用,使用權屬明確歸異議人享有,且房產權屬登記在異議人名下,房、地權屬均清晰明確,對該執行標的物的房產部分的執行符合法律規定。而對于該執行標的物房產所使用的集體土地的執行問題,根據《協助執行通知》第24條:“人民法院執行集體土地使用權時,經與國土資源管理部門取得一致意見后,可以裁定予以處理,但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續,繳納土地使用權出讓金及有關稅費?!钡囊幎?,由此可見,執行涉及集體土地使用權的財產有法律依據,而且本案執行的房屋土地使用權已經政府批復歸異議人享有,執行異議人名下土地使用權有法可依。綜上所述,裁定駁回異議人的執行異議申請。

    (三)有的地方法院則更進一步,由同村村民作為買受人,可以執行宅基地及地上房屋使用權及所有權。

    如江蘇省揚州市中級人民法院(2011)揚執字第1008號裁定書。法院認為,由于法律、政策禁止性規定等方面的問題,以農村宅基地和房屋為執行標的物的案件容易走入執行困境。民事執行制度以最大化實現債權為價值目標,法院應平衡關聯法律制度之間的價值,采取有選擇地執行房屋所有權、房屋使用權以及房屋拆遷補償利益等手段變通執行。法院認為,由同為槐泗鎮的謝某作為房產買受人,則在房產過戶過程中不會因為違反法律禁止性規定而受阻。于是,申請執行人謝某以100萬元(含土地價值)價格受讓被執行人房產,并向法院交付了高于其債權的差價款,并按一定比例分配給其余所有債權人。

    又如廣東省高級人民法院(2017)粵執監51號裁定書。法院認為,執行法院在拍賣涉案房屋前,已經征詢過廣州市天河區國土房產部門的意見,且曾潤興已經交付了全部拍賣款,廣州市天河區國土房產部門亦協助執行法院向買受人曾潤興核發了涉案房屋的集體房地產權證。因此,執行法院在拍賣方案中沒有限定競買人的條件并將涉案房屋拍賣過戶給非本集體組織成員,不存在違反法律規定的情形。

    另外,有的地方法院明確可以查封,拍賣時只能處理被執行人對房產享有的份額,不得損害其他共有權人的財產份額,如重慶市第四中級人民法院(2021)渝04民終1319號判決書。

    四、浙江省的做法

    筆者研究下浙江情況。義烏市作為農村宅基地改革試點城市,于2021年4月20日發布《關于對市十五屆人大五次會議稠江26號代表建議辦理意見(答復)的函 》。筆者以此為例簡要分析下。

    人大代表提出兩點建議:一是對被執行人名下的農村宅基地房屋,符合義烏市農村宅基地使用權轉讓細則條件的,予以掛牌拍賣。二是對審批表中被執行人名下但未做不動產產權證的情況,由法院要求土管部門協助辦理并掛牌拍賣。

    義烏法院予以答復。一是依據《協助執行通知》第24條第2款規定,對處理農村房屋涉及集體土地的,人民法院應當與國土資源管理部門協商一致后再進行處理。經義烏法院向當地自然資源和規劃局征詢意見,《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》所規定的農村宅基地使用權轉讓須基于農戶自愿,但司法處置帶有強制性,非其本人意愿。此外,農村宅基地不同于國有土地,農村宅基地的首要功能是村級集體經濟組織對其成員的基本住房保障。在農村土地制度改革三項試點中,中央一再強調不能讓農民“流離失所”。強行因普通債權糾紛進行司法拍賣,可能會觸及農村宅基地制度改革中保障農民“住有所居”的改革底線。因此,宅基地使用權因普通債權糾紛而采取司法處置的情形并未納入我市宅基地制度改革政策體系設計之內。

    二是為進一步保障債權人的合法權益,針對農村房屋不能拍賣但可以用于出租和居住的情況,根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第492條規定精神,被執行人財產無法拍賣但適宜管理收益的,可以由法院自行或交由第三人管理。我院對存在財產收益的農村不動產正在積極探索相關強制管理措施,實踐中也有少數案件正通過強制收取租金的方式著力解決財產處置難、申請執行人合法權益實現不及時等問題,但由于承租人害怕房東故意刁難、租期太長承辦人難以“前赴后繼”等原因,強制管理普遍推行的現實條件目前尚不具備,有待于法制進一步健全、人民群眾的法治意識進一步提升后逐步推廣。對于被執行人收取租金后拒不履行義務的,我院將依法加大拘留、罰款等懲戒力度,情節嚴重構成犯罪的,及時移送公安機關追究刑事責任。

    簡言之,義烏法院的情況具有一定普遍性。目前浙江法院“在普通債權案件的執行過程中,法院對被執行人的非抵押農房進行拍賣處置目前仍存在制度上的限制”。于此,法院后續“可以采取強制管理等措施加大案件執行力度,最大限度實現債權人的合法權益”。

    而從筆者執業的紹興市來看,在執行實踐中,各基層法院對宅基地及地上建造房屋采取方式相同,即可查封但不能強制執行。2020年,中央農辦、農業農村部批復了全國104個縣(市、區)和3個設區市為新一輪農村宅基地制度改革試點地區,浙江省象山縣、龍港市、德清縣、義烏市、江山市入選,紹興市列入整市推進試點。上述紹興等地作為試點,至于是否會有所不同,后續情況還有待觀察。

    五、總結

    現行法規層面雖未禁止法院對農村宅基地及其附屬房屋的處置,但對于是否可以執行并未明確予以規定,造成司法實踐中對于能否執行適用不一。在執行過程中,出現了部分被執行人只有農村宅基地的房屋,而無其他財產線索的情況導致無法執行的情況??傮w上,從公開的法院裁判、觀點文章來看,法院還是傾向于對農村宅基地及其上建造的房屋予以執行。

    筆者認為,在符合《民法典》、《土地管理法》等法律法規以及民事執行程序的相關規定的情形下,對于農村宅基地及附屬房屋可以強制執行。哪怕礙于現狀,無法采取司法拍賣等措施,也可以對宅基地及地上建造房屋出租、使用產生的租金等收益強制收取。再進一步,在申請條件嚴格限制及法律禁止性規定的背景下,執行中處置被執行人名下宅基地使用權及其地上房屋目前只能采取變賣的方式,受讓人須同時具備如下條件:一是轉讓人與受讓人為同一集體經濟組織內部的成員;二是受讓人沒有住房和宅基地,且符合宅基地使用權分配的條件;三是轉讓行為須征得本經濟組織同意;四是宅基地使用權不得單獨轉讓,必須與合法建造的房屋一并轉讓。從實際執行出發,法院既要顧及宅基地其對被執行人的社會保障,也要周全申請執行人的利益,從而維護司法權威。

    參考文獻:
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    2.林振通:《對農村宅基地不能強制執行——與葉競舟同志商榷》,《人民法院報》2009年7月24日。
    3.鄭尚元:《宅基地使用權性質及農民居住權利之保障》,《中國法學》,2014年02期。
    4.《廣東省高級人民法院關于審理農村集體土地出讓、轉讓、出租用于非農業建設糾紛案件若干問題的指導意見》(粵高法發42號)。
    5.《義烏市關于對市十五屆人大五次會議稠江26號代表建議辦理意見(答復)的函 》([2021]4號)
    5.羅濤:《對宅基地使用權及附著房屋強制執行的爭端選擇及建議》,《政法論壇》,2017年4期下。
    6.胡永康、王芳:《對農村宅基地房屋可以變通執行》,《人民司法》,2013年4期。
    7.章武生:《民事執行:樹立和維護司法權威的一個重大理論和實踐問題》,《政治與法律》,2004年4期。
    8.文中參考案例注明案號均來自中國裁判網。

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    俞彬彬律師俞彬彬律師管理團隊
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